Последние годы существования Украины показали несовершенство модели ее государственного устройства, что повлекло за собой ряд кризисных явлений в обществе, апофеозом которых стала гражданская война в Донбассе. Сотканное из противоречий и разобщенное по множеству различных признаков украинское государство естественным образом предрасположено к федеративной, а в идеале – к конфедеративной модели административно-территориального устройства.
Экономическая, культурная, социальная дифференциация регионов, диаметрально противоположные политические предпочтения, различная историческая судьба должны стать не только проблемой, но и потенциальным богатством нового государства, неисчерпаемым источником социально-экономического развития Украины.
И, конечно, первоочередной задачей на данном этапе развития украинского общества, должны стать процессы мирного урегулирования гражданского конфликта на юго-востоке, поиск такой модели государственного устройства, которая смогла бы быть построена на качественно новом общественном договоре регионов.
Одним из путей решения поставленных задач, поддержанных мировым сообществом, видится внесение изменений на законодательном уровне, что должно найти отражение в новом проекте Конституции Украины.
Однако, проведя сравнительный анализ действующих норм Основного Закона страны и проекта Закона, посвященного вопросам децентрализации, приходим к неутешительным выводам.
Во-первых, в «Пояснительной к проекту Закона записке» мы сталкиваемся с тем, что декларируются одни цели, а по факту в тексте проекта Закона записано совершенно иное.
Так, инициаторы законопроекта со ссылкой на статью 4 Европейской Хартии местного самоуправления указывают на соблюдение одного из базовых положений местного самоуправления: к полномочиям местного самоуправления должны относиться все вопросы, кроме тех, что отнесены к полномочиям других органов.
Однако согласно части 2 статьи 19 Конституции Украины, органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны действовать лишь в пределах полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины. Иными словами – общие нормы Конституции не предусматривают для органов местного самоуправления принципа «разрешено все, что не запрещено», а наоборот – «разрешено только то, что разрешено».
Для того чтобы расширить полномочия органов местного самоуправления, необходимо внести соответствующие изменения в статью 143 Конституции Украины, устанавливающую данные полномочия. Либо внести изменения в статью 19 раздела I «Общие положения» Конституции Украины путем утверждения их на всеукраинском референдуме, как и предусматривает внесение изменений в данный раздел норма статьи 156 Конституции Украины.
Что же мы видим в тексте проекта? В указанной выше статье 143 изменения заключаются лишь в редакционном упорядочивании ранее прописанных норм и добавлении абзацев, касающихся возможности исполнительных органов осуществлять ряд функций органов центральной власти.
Достаточно своеобразно авторы законопроекта подошли к перераспределению функций местных органов самоуправления. Согласно полномочиям, установленным положениями статьи 119 Конституции Украины, Законом Украины «О местном самоуправлении» от 21.05.1997 г. № 280/97-ВР и Законом Украины «О местных государственных администрациях» от 09.04.1999 № 586-XIV, местные государственные администрации осуществляют следующие функции:
реализации определенных полномочий центральных органов власти на местах;
реализации решений органов местного самоуправления;
контроль за решениями органов местного самоуправления.
Важно заметить, что указанные государственные администрации финансируются, согласно действующему законодательству, за счет Государственного бюджета.
Анализируя представленный проект, мы видим, что исполнение функций центральных органов власти на местах конституционно не закрепляется (непонятно, кто и каким образом будет исполнять функции органов центральной власти на местах), однако, устанавливается возможность их делегирования исполнительным органам местного самоуправления. Можно также предположить, что этот процесс повлечет за собой либо увеличение штатов органов центральной власти за счет создания соответствующих управлений на местах, либо – избирательное делегирование полномочий местным исполнительным комитетам.
Реализация решений органов местного самоуправления сводится к созданию исполнительных комитетов, финансируемых за счет местного бюджета. Данные изменения, с одной стороны, вполне обоснованы. Однако исполнение их, учитывая финансовое состояние отдельных регионов Украины, может быть значительно затруднено ввиду отсутствия достаточных средств в местных бюджетах на содержание исполнительных комитетов. И конституционное решение данных вопросов в проекте Законе не предусматривается.
Что касается контроля за решениями органов местного самоуправления, то данные функции возлагаются на новый институт префектов (статьи 118 и 119), при этом изменяются полномочия прокуратуры в части исключения из их полномочий функций общего надзора за соблюдением законодательства (пункт 5 статьи 121 проекта). Последнее решение можно считать положительной нормой, так как оно является ничем иным, как выполнением рекомендаций Венецианской комиссии в сфере изменения полномочий органов прокуратуры Украины.
Но при этом необходима и дополнительная расстановка акцентов в отношении института префектов. В отличие от института местных администраций проект Конституции устанавливает жесткую подчиненность префекта высшему руководству государства: так, части 9 и 10 статьи 118 действующей Конституции предусматривают возможность областным/районным советам высказывать недоверие главам соответствующих администраций, являющееся основанием требовать от Президента Украины принятия решения об отставке глав администраций. А вот проект Закона в новой редакции статьи 118 устанавливает четкую подотчетность и подконтрольность префектов только Президенту и Премьер – министру, не предусматривая возможность влияния на институт префектов со стороны органов местного самоуправления.
Совершенно ничего общего с понятием децентрализации не имеют и положения части 3 статьи 144 проекта, в которых закреплено право за Президентом Украины временно приостанавливать полномочия глав громад, советов громад с назначением временного государственного уполномоченного. Таким образом, Президенту Украины предоставляется возможность руководить соответствующим регионом практически в «ручном» режиме.
Следует отметить, что, несмотря на то, что данный законопроект предлагает установить право на особенности местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, эта норма находится в разделе «Переходные положения», то есть рассматривается, как временная.
Это означает, что по своей сути она является отсылочной, а в соответствии с выводами Венецианской комиссии должна быть закреплена в основном тексте Конституции.
Указанные положения, которые иначе как уловками не назовешь, дают возможность центральной власти манипулировать «особенностями» по собственному усмотрению – 1) сокращая либо увеличивая сроки действия таких «особенностей»; 2) устанавливая сами «особенности» в виде тех или иных полномочий и т.д. Но что особенно важно, без принятия соответствующего закона данная норма вообще может стать «мертвой», то есть практически нереализуемой.
При анализе проекта Закона можно отчетливо увидеть, как происходит подмена понятий в вопросах распределения государственного бюджета.
В любом государстве управление финансовыми ресурсами является ключевой проблемой. Поэтому финансовая обеспеченность органов местного самоуправления в процессе децентрализации принимает особое значение, так как в условиях децентрализации количество структур и «управленцев», работающих в них, объективно должно увеличиться, а полномочия местных органов самоуправления должны расшириться. Кроме того, должно происходить усложнение системы управления финансами, связанное с формированием в государстве демократических основ, среди которых – право граждан участвовать в управлении делами государством, право местного самоуправления и др.
Как же представлен в анализируемом проекте механизм вносимых изменений? Законопроектом (статья 142) вносится конституционное закрепление за органами самоуправления права на часть общегосударственных налогов как источника финансирования деятельности.
При этом каких-либо принципов и порядка реализации этой нормы нет. Так, установление системы налогообложения, налогов и сборов осуществляется законами, право на принятие которых принадлежит исключительно Верховной Раде Украины (статья 85).
Исходя из этого, можно предполагать, что вопросы предоставления регионам части государственных налогов станут предметом ежегодного «торга» при принятии Государственного бюджета. Соответственно и в данном вопросе вводится один из достаточно серьезных рычагов влияния центральной власти на органы местного самоуправления.
Провозглашаемая идея децентрализации фактически перечеркнута нижеприведенной фразой из статьи 142 законопроекта: «Изменение компетенции органа местного самоуправления осуществляется с одновременными соответствующими изменениями в распределении финансовых ресурсов». Есть деньги – права и компетенции органов местного самоуправления расширяются, нет финансовых ресурсов – ни о каком расширении речь не может идти. Ну а в случае принятия советом громады, главой громады или районным, областным советом актов, которые вызовут вопросы со стороны центральных органов власти, Верховная Рада Украины по представлению Президента и на основании решения Конституционного Суда Украины, имеет права досрочно прекратить полномочия глав громад, советов громад, районных и областных советов.
Таким образом, следует констатировать, что данный законопроект не достигает поставленных целей децентрализации. Реализация в полной мере положений Европейской хартии местного самоуправления носит декларативный характер. В проекте Закона отсутствует как механизм построения эффективной системы территориальной организации власти, так и механизм выстраивания финансовой самодостаточности местного самоуправления. Провозглашая отход от централизованной модели управления в государстве, новый проект Закона наоборот ужесточает централизацию власти, вводя институт префектуры, подконтрольный Президенту и Премьер-министру Украины, оставляя за Верховной Радой Украины на законодательном уровне установление системы налогообложения, налогов и сборов. Проект Закона «О внесении изменений в Конституцию Украины» подтверждает унитарный статус Украины, игнорируя волеизъявление части населения, проживающего на территории непризнанных республик Донбасса, Луганской и Донецкой областей, что сводит на нет мирный процесс переговоров в Минске, означая продолжение войны на юго-востоке. Государство Украина, пытающееся сохранить кланово-олигархическую систему, сменив фасадную вывеску под лозунгами децентрализации, обрекает себя тем самым на дальнейшую стагнацию и гибель. Одобрение Венецианской комиссией поправок в Конституцию Украины по вопросам децентрализации, которые на поверку носят декларативный и явно имитационный характер, легитимизирует их, тем самым создавая условия для реального давления на Российскую Федерацию и непризнанные республики в рамках мирного переговорного процесса, не решив при этом ни одной проблемы, ставшей причиной конфликта.
Автор: Виталий Захарченко